深圳立法保護(hù)隱私：約束公共部門不禁人肉搜索
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發(fā)布時間：2011/11/11
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從源頭抓起，重點應(yīng)約束公共部門
既要保護(hù)個人隱私，又要保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)
只有明確救濟渠道，法律才不會成為一紙空文
除了加強政府監(jiān)管，還須依靠行業(yè)自律
你是否因變成“透明人”而煩惱？身為房主，你會整天被房產(chǎn)中介問詢是否租賣；身為車主，中介比你自己還先知道年審期到了；電話推銷人員居然知道你的存款數(shù)目，鍥而不舍地推銷新的理財產(chǎn)品。
關(guān)于個人信息保護(hù)的立法，有望在深圳，率先以地方立法形式實現(xiàn)。近日，深圳市律師協(xié)會“個人信息立法項目組”將他們歷時三百多天完成的《關(guān)于深圳市個人信息保護(hù)立法可行性和必要性的調(diào)研報告》，提交給深圳市人大法工委，結(jié)論是，進(jìn)行個人信息保護(hù)立法“是必要的”。
“這次立法的宗旨是規(guī)范政府部門、企事業(yè)單位及個人采集、使用、傳播個人信息的規(guī)范，保障信息健康流動。”項目組組長、深圳市律協(xié)黨委書記張勇律師對南方周末記者表示，目前該法案的草案書寫工作也已基本完成，獲得人大認(rèn)可后，便可進(jìn)入立法審議程序。
此前，輿論高度關(guān)注的“人肉搜索”不會被明文禁止。“有83.05%的受訪者認(rèn)為不應(yīng)禁止，我們在書擬草案時尊重了多數(shù)人的意見。”張勇說。
“如果該法案能獲得通過，將填補我國法律的一項空白。”深圳市律師協(xié)會“個人信息立法項目組”成員們認(rèn)為他們正在進(jìn)行一項開創(chuàng)性的工作。
中國社科院研究員周漢華早于2005年就已完成個人信息保護(hù)法專家建議稿，但直到2011年9月，他在接受央視采訪時仍在呼吁國家層面早日啟動立法進(jìn)程。
管住“公家”是關(guān)鍵
啟動個人信息立法，源自深圳市人大代表張麗杰的倡議。2010年1月深圳市“兩會”，她領(lǐng)銜14名人大代表聯(lián)名提交議案，建議深圳率先為個人信息保護(hù)立法。
身為律師，張麗杰發(fā)現(xiàn)，“個人信息遭到不當(dāng)收集、惡意使用甚至篡改的安全隱患日益嚴(yán)重”。她專門整理個人信息侵權(quán)案例，結(jié)果令人震驚：僅在2010年年初深圳市就曾發(fā)生四百多個小區(qū)數(shù)百萬業(yè)主信息被公開售賣的案件。某小區(qū)八千多名業(yè)主個人信息(包括姓名、手機號碼、銀行卡號碼和房號等)遭倒賣，還被人制成表格放到網(wǎng)絡(luò)上供人下載。
相關(guān)案件也在增加。近三年，福田區(qū)公安機關(guān)就個人信息侵害曾提請檢察院逮捕19人，寶安區(qū)法院則共受理相關(guān)案件13起，涉及30人。
立法機關(guān)認(rèn)為立法迫在眉睫。2010年年底，深圳市人大法工委托深圳市律協(xié)進(jìn)行個人信息立法調(diào)研。
為個人信息保護(hù)立法，獲得壓倒性支持。在問卷中“深圳是否應(yīng)當(dāng)對個人信息保護(hù)進(jìn)行立法”一項上，有94.71%受訪者的答案為“是”。
不出意料的，“金融、電信、交通、教育、醫(yī)療等單位”是民眾抱怨的集中點七成以上的受訪者都要求立法對這些部門的信息搜集與處理加強監(jiān)管。調(diào)研團(tuán)隊在走訪政府機關(guān)的過程中了解到，有些公務(wù)人員甚至?xí)⑺鸭男畔?shù)據(jù)出賣給商業(yè)機構(gòu)牟利。
“政府部門和公用事業(yè)單位是最常利用個人信息的機構(gòu)，同時他們又扮演著監(jiān)管者的角色。”深圳市律協(xié)黨委書記張勇認(rèn)為，立法保護(hù)個人信息就應(yīng)該從源頭抓起，而保管有大量公民個人信息的恰好是這些公共部門，立法的重點就是要將它們搜集、使用公民信息的行為約束起來。
“管住政府部門和公用事業(yè)，個人信息被侵害的狀況就會減少七八成。”項目組具體負(fù)責(zé)人、律師徐彪認(rèn)為，這些機構(gòu)如果能嚴(yán)格收集使用個人信息，對社會也會有示范效用。
不能犧牲知情權(quán)
為了使得草案貼近現(xiàn)實，項目組進(jìn)行了長達(dá)三百多天的社會調(diào)研，涉及政府機關(guān)、企事業(yè)單位及個人。他們將這稱為“從社會邏輯到法律邏輯”。
“意料之外的事情很多，令我們深刻地意識到各個階層(各個部門)訴求的差異，并在起草法條時考慮他們的利益。”項目組一位成員說。
在法院進(jìn)行調(diào)研時，法官們提出，法院人手一直很緊張，他們很擔(dān)心，這個法案出臺之后，訴訟案件會“啪”一下增多。之前深圳市人大曾制定了一個交通法規(guī)，結(jié)果交通訴訟劇增。
消費者協(xié)會負(fù)責(zé)人則提出疑問：如果立法劃定個人信息適用范圍，以后消協(xié)還能否在媒體上曝光一些違法違規(guī)企業(yè)的信息？他擔(dān)心，消協(xié)的震懾力就會大大降低。
深圳的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，不過，大部分企業(yè)對立法保護(hù)個人信息表示支持。“例如騰訊公司就已經(jīng)將個人信息分為非隱私信息和隱私信息進(jìn)行不同標(biāo)準(zhǔn)的管理。”徐彪說，這一做法也被吸納到項目組所起草的法條中。他發(fā)現(xiàn)，市場已經(jīng)在對個人信息進(jìn)行一些自發(fā)保護(hù)措施，但還“需要法律來給他們劃定范圍”。
最讓人感到意外的是公眾對于人肉搜索的態(tài)度。受訪者不僅多數(shù)認(rèn)為不應(yīng)禁止，更有39.87%的受訪者選擇了“直接立法確認(rèn)人肉搜索合法性”。 記者獲知，在項目組起草的法案中，將不會明確禁止人肉搜索。
“人肉搜索在某種程度上是公民行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的一種表現(xiàn)，不應(yīng)該一刀切。”徐彪說，如果這種行為對信息主體構(gòu)成傷害，法律也是應(yīng)當(dāng)予以糾正的。
項目組認(rèn)為，立法必須要著力規(guī)范空白的領(lǐng)域，最根本的任務(wù)就是要厘清信息收集、管理以及使用過程中的權(quán)責(zé)，給予復(fù)雜的信息交互問題劃定界限。
有救濟可操作
《(深圳市)個人信息保護(hù)條例》草案也已擬定。2011年4月，深圳市人大法工委又將立法起草任務(wù)委托給深圳市律協(xié)。
“我們是作為律師團(tuán)體來起草法律，最關(guān)注的就是可操作性。”項目組成員、律師石干章說，現(xiàn)在已形成雛形的草案，將會是現(xiàn)有關(guān)于個人信息保護(hù)法條中最具操作性的。
至今，我國的個人信息保護(hù)并無專門立法，相關(guān)條文散落于刑法等法律中。2009年實施的刑法修正案(七)，增加規(guī)定“非法出售、提供公民個人信息罪”和“非法獲取公民個人信息罪”。
徐彪說，在具體的操作層面，適用上述罪名必須滿足“情節(jié)嚴(yán)重”的要件，但如何認(rèn)定十分模糊。
記者了解到，深圳市律協(xié)受托起草的上述建議稿，具體舉例說明了非法搜集、持有、使用個人信息的情況。比如，公務(wù)機關(guān)收集個人信息必須符合三種情況在法定必要范圍內(nèi)、經(jīng)當(dāng)事人書面同意、對當(dāng)事人權(quán)益無侵害，非公務(wù)機關(guān)收集個人信息，則應(yīng)符合與當(dāng)事人有契約關(guān)系、無害當(dāng)事人利益、為學(xué)術(shù)研究必要等條件，違反上述情況就屬于違法。
草案還規(guī)定，公民對個人信息擁有查閱權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)、收益權(quán)和知情權(quán)等權(quán)益，如果觸動這些權(quán)益，也將構(gòu)成侵權(quán)。
企業(yè)、政府和公共事業(yè)部門搜集公民個人信息的行為，將被圍上“防火墻”：草案建議設(shè)置信息收集使用的行政許可關(guān)卡，對擅自搜集使用行為進(jìn)行行政處罰。
負(fù)責(zé)草案法律論證的項目組成員石干章發(fā)現(xiàn)，江蘇、大連等一些省市雖然制定了相關(guān)行政規(guī)章制度，但也僅限于倡導(dǎo)，并沒有規(guī)定權(quán)利遭受侵害后救濟的辦法。
從近幾年的一些維權(quán)案例看，個人信息常常并非信息主體本人使用，侵權(quán)發(fā)生后也很難被發(fā)現(xiàn)，侵權(quán)程度的舉證更相當(dāng)困難和麻煩。
參照臺灣的個人信息保護(hù)法律侵權(quán)發(fā)生就須賠償，草案將規(guī)定，個人信息侵權(quán)訴訟時，只要證明侵權(quán)發(fā)生，侵權(quán)者就將給原告最低5000元的賠付。
“臺灣地區(qū)的人均收入與廣東差不多，臺灣的賠償額度為2萬新臺幣，折合人民幣也就在5000元左右。”石干章說，這一規(guī)定是充分考慮市民承受力后做出的。
鼓勵行業(yè)自律
為了方便個人信息管理，項目組考慮建議政府學(xué)習(xí)歐盟國家，設(shè)置“個人信息保護(hù)委員會”，全面監(jiān)管公民個人信息的收集使用狀況。 “也可以將這一職能歸到政府辦公室或者工貿(mào)信息部門。”石干章說。
項目組研究發(fā)現(xiàn)，歐盟采取統(tǒng)一立法保障個人信息安全，成效顯著，但也存在一些“后遺癥”。澳大利亞在學(xué)習(xí)歐盟模式的基礎(chǔ)上，制定了較為前衛(wèi)的個人信息保護(hù)條例，結(jié)果執(zhí)行時問題百出，特別是限制了信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
“所以我們在采取統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，也借鑒美國鼓勵行業(yè)自律的方式。”石干章說，美國的個人信息保護(hù)模式就是將一部分的監(jiān)管權(quán)限下放到行業(yè)協(xié)會，保障信息行業(yè)合理利用信息以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)活力。